托管机制亟待规范监管手段需要创新

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　　近期，山东省旅游发展委员会采取一系列强力措施，全面推进旅行社建立出境游保证金第三方托管机制，严禁旅行社私收出境游保证金。截至8月1日，山东省182家出境游组团社和301家出境游组团社分社全部整改落实到位。此举一出，出境游保证金的监管问题再次在全国引发广泛关注。

　　风险日渐浮出水面

　　据了解，出境游保证金是出境游组团社在组织游客出境旅游时，为防止游客滞留不归，由游客出行前向旅行社缴纳一定数量的现金作为担保。由于组团社可能因团队游客滞留境外，而受到滞留国家驻华使馆的停签处罚，因此，大部分组团社对前往日韩、北美、欧洲、澳洲等地的游客根据收入、资产等状况收取数额不等的出境游保证金。

　　近年来，全国各地发生多起收取出境游保证金不能按约退还、甚至诈骗潜逃事件，严重侵害游客合法权益，造成不良社会影响。出境游保证金监管工作日益成为社会关注的焦点。

　　2015年10月，北京市朝阳区法院发布专题通报称，因某旅行社收取的50万元出境游保证金到期不退，17名游客怒诉旅行社，终获旅行社本息赔付。对此，朝阳法院向国家旅游局发送司法建议，建议规范出境游押金的收取条件、标准及收取方式，尤其要加强对分社、门市部等分支机构及工作人员的管理。

　　对此，北京联合大学旅游学院副教授曾博伟分析，近年来，出境游保证金问题的凸显有其必然性。首先，出境旅游规模逐年扩大，往往带来一些快速发展中的问题。其次，目前拥有出境游经营权的旅行社越来越多，一些小旅行社在出境游保证金的操作上并不规范。

　　记者获悉，出境游保证金涉及的资金数额较大，一般每位游客交纳的出境游保证金在2万-10万元之间。长期以来，出境游保证金的收取由旅行社和游客自行协议。一些大型组团社普遍加强了财务管理和分支机构规范，与商业银行开展出境游保证金第三方托管业务；也有部分组团社将出境游保证金用于投资获利，再以低价参与市场竞争，资金风险很大；还有个别中小旅行社及分支机构将出境游保证金存入旅行社账户甚至个人账户作为经营周转资金，一旦资金链断裂，卷款跑路等行为时有发生。

　　在山东大学旅游管理系副教授王晨光看来，旅行社对出境游保证金的管理不善是风险的重要源头。“20年前，旅行社收取保证金主要是防范游客境外滞留，现在，这一作用不明显了，但保证金被卷走的问题却日渐显露，需要引起高度重视。”

　　探索第三方托管机制

　　2015年12月，国家旅游局专门下发《关于规范出境游保证金有关事宜的通知》（以下简称通知），就进一步规范出境游保证金管理提出具体要求。通知强调，各地要督促尚未实行出境游保证金银行托管的旅行社积极与当地商业银行开展合作，建立长期、稳定的出境游保证金银行托管工作机制；向游客充分披露相关信息，并签订由旅行社、旅游者、银行参与的出境游保证金三方托管协议，明确各方权利义务，明确资金冻结的期限，资金解冻的条件、流程，以及划扣保证金的条件、期限、文本格式、账户信息等事项。

　　国家旅游局监督管理司相关负责人接受本报采访时曾介绍，为规范出境游保证金管理，减少和避免出境游组团社不按约退还保证金引发的群体性事件，国家旅游局通过多次调研和召开座谈会等形式，了解各级旅游主管部门的意见及大型旅行社、商业银行在规范出境游保证金方面的做法，并多次前往银监会沟通意见，在此基础上起草了上述通知。

　　7月14日，山东召开全省旅行社市场专项整治视频会议。会上，山东省旅游发展委员会副主任张明池提出，旅游部门不支持、不鼓励旅行社收取出境游保证金，但不强制旅行社不收保证金，但旅行社如收取保证金，则必须委托银行作为第三方管理。会议要求各市7月31日前所有出境游组团社和分社均务必建立出境游保证金第三方托管制度，并认真执行。否则，将对违规旅行社及所在市旅游局（委）公开通报批评。

　　曾博伟表示，保证金交由第三方托管是个不错的解决路径，这会带来一些手续办理等方面的麻烦，甚至还会冲击某些旅行社的经营模式，但长期看，有利于防止保证金问题的扩大化。

　　中青旅质监合规部总监李广认为，建立银行托管工作机制确实是风险系数很小的一种操作模式，不过，在具体实践过程中，如何进一步便利化等问题仍需解决。“如北京地区，只有北京银行、渣打银行等少数几个银行开展相关业务，而且网点也很少。”

　　亟待创新监管手段

　　记者注意到，国家旅游局的通知指出，各地要立即部署本地出境社、经营出境旅游业务的旅行社分社及出境社设立的服务网点，开展对出境游保证金收取情况的自查清理。如收取出境游保证金的，均应采取银行参与的资金托管方式，不得以现金或现金转账方式直接收取保证金，不得要求旅游者将出境游保证金直接存入旅行社及其工作人员提供的个人账号；存在以上问题的，要立即进行整改。

　　今年以来，多地都在积极部署规范出境游保证金管理工作。

　　近日，黑龙江省旅游发展委员会也发布公告称，旅行社如需收取保证金，均应采取银行参与的第三方资金托管方式，签订托管协议。游客切勿将出境游保证金以现金或现金转账方式交给旅行社，更不得存入旅行社及其工作人员个人账号，以确保出境游保证金安全。自8月1日起，公民或游客如发现旅行社私自收取出境游保证金的，可及时举报。

　　山东省旅游发展委员会要求，全省各级旅游部门要通过明查、暗访等多种形式，加强对出境游保证金的专项检查，省旅发委将继续组织人员进行随机抽查。旅行社协会要充分发挥桥梁纽带作用，将出境游保证金管理纳入行业自律范畴，会员单位要带头落实，发挥示范带动作用。

　　“旅行社不规范收取出境旅游保证金而产生的‘携款潜逃’‘非法集资’等问题，需要行业监管部门介入。但旅行社基于双方自愿与游客在合同中约定保证金条款，这种合同行为本身是合法的，监管部门并不能硬性要求旅行社不得收取出境游保证金。”李广分析，国家旅游局发布的通知，要求各地规范出境游保证金管理，对违反该通知的也仅是要求“整改”。这种规范一则具有指导性，二则对地方监管部门有督促作用，三则对企业有一定约束力，四则无硬性惩罚后果，属于行业管理中典型的“软法”，发挥了对“硬法”的补缺作用。

　　浙江旅游职业学院副教授邓德智认为，可尝试由行业协会牵头处理技术层面的问题，也要加强宣传，引导游客向指定银行缴纳出境游保证金，而不是将出境游保证金交给业务员本人账户，或者以现金形式交纳。

　　曾博伟认为，旅游业近年来发展很快，出现了很多新模式、新业态。在简政放权的背景下，旅游部门需要创新监管手段；对于出境游保证金加强事前、事中、事后监管，旅行社也要调整观念，适应发展新形势。(郭旗 记者沈仲亮)